我省首次采用网上阅卷

在完备相关前置行政法的基础上，应同步考虑修改《刑法》，将社会危害严重的非法组织代孕行为予以入罪。

参见王利明:《论行政协议的范围——兼评〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉第1条、第2条》,《环球法律评论》2020年第1期,第13、18页。土地出让机关必须严格依照详细控制性规划来出让土地，在出让合同中重复规划所确定的出让地块的区位、大小、用途、年限、出让金、容积率、开发强度等内容，不再享有完全决定出让协议内容的自由。

延续这一逻辑，行政机关必须启动相应审批程序确认该意思表示所建立的法律规则、法律关系是否有效，而不是依据自己意愿决定是否赋予其用地许可。[xxiii]参见《宪法》第15条。四、行政协议许可化之于行政协议的意义 既然国有土地使用权出让协议许可化的逻辑在于国有土地资源的公共性、有限性，那么基于公共资源的公共性、有限性及这些特性所决定的规划配置与公平竞争化配置要求，所有涉及公共资源出让的行政协议都必然如同国有土地使用权出让协议一样许可化并被改造为公法协议。就此而言，行政协议中的许可性规定与协议性规定之区分其实划定了行政协议法律适用上的楚河汉界，《行政许可法》及其他许可法规范所建构的许可体系构成了我们准用民事法律规范的一道界线。它对协议出让制进行了申请—审批化建构，再造了土地出让的流程，从而使协议出让在程序上也实现了许可化。

2003年国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》进一步完善了这种以前置规划许可规制事后出让合同的规制方式。当然，这需要结合所涉公共资源法制以及具体情况来衡量。（一）动态调整与非动态调整 《指导意见》潜在区分了动态调整与非动态调整，尽管二者都作为我国央地财政事权划分调整的路径而存在。

《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）[27]一方面，从当时西藏社会、政治的实际情况出发，尚不具备变更的条件，所以暂时维持现状。可无论是西藏噶厦的部分上层分裂分子、还是美国帝国主义者，都没有意识到，他们此时所面对的，不是软弱无能的清政府，也不是空有各种改革设想却缺乏具体组织模式与长期规划且充分体现了两面性和软弱性的南京国民政府。[7] （二）和平解决的政治努力：和平与解放的辩证法 在做出进军西藏部署的同时，党中央也采取了一系列措施，争取从政治上和平解决西藏问题，用学者降边嘉措的话说，就是党中央、毛主席对于苦难深重的藏族同胞给予亲切关怀，希望把人民解放军对于西藏的进军，变成一次和平的进军、团结的进军、友好的进军[8]针对1950年初西藏地方一些分裂分子试图寻求国外反动势力支持所谓西藏独立的阴谋，中央人民政府外交部发言人在予以谴责的同时，也指出西藏人民的要求是成为中华人民共和国民主大家庭的一员，是在我们中央人民政府统一领导下的适当的区域自治，而在人民政协的共同纲领上是已经规定了的，如果拉萨当局在这个原则下派出代表到北京谈判西藏的和平解放问题，那么，这样的代表自当受到接待。

最不能容忍的是1956年达赖和班禅应邀去印度参加释迦摩尼涅槃2500周年纪念活动时，夏格巴等就试图挟持达赖留在印度，组织所谓的西藏流亡政府。十七条协议的签订，宣告了西藏的和平解放，这是西藏历史上具有划时代意义的转折点，也是中国人民解放事业和祖国统一事业的一件大事。

西藏地方政府应自动进行改革，人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之。2月中旬，达赖喇嘛派出了以阿沛·阿旺晋美为首席代表的代表团赴京和谈。[29] 然而，西藏部分上层反动分子，仍然沉浸在农奴制、僧侣贵族专制的前现代旧梦中，一直对民主改革采取抵制、破坏的态度，且把中央政府关于民主改革慎重稳进的工作方针、希望西藏地方政府应自动进行改革并对其耐心等待的胸襟视为惧怕，进而在帝国主义者的唆使下发起各种骚乱活动，对进藏的解放军也是各种骚扰、挑衅，控制贵族和寺庙拒不向人民解放军出售粮食，扬言饿肚子比打败仗更难受[30]，根本谈不上对于十七条协议中西藏地方政府积极协助人民解放军进入西藏，巩固国防的施行。[3] 转引自王献军：《试论十七条协议产生的历史必然性》，《西藏研究》1991年第2期。

十七条协议的序言对于我们理解十七条协议，不可或缺。一九五一年四月下旬西藏地方政府的全权代表到达北京。因此，十七条协议的第十四条明确规定：中央人民政府统一处理西藏地区的一切涉外事宜，并在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上，与邻邦和平相处，建立和发展公平的通商贸易关系。[2] 中共昌都地委、昌都地区行署编：《昌都战役文献资料选编》，西藏人民出版社2000年版，第16页。

西藏自治区筹备委员会应当根据宪法，根据西藏广大人民的愿望和西藏社会经济文化的特点，逐步实现西藏的民主改革，出西藏人民于水火，以便为建设繁荣昌盛的社会主义的新西藏奠定基础。十七条协议在第九条规定：依据西藏的实际情况，逐步发展西藏民族的语言、文字和学校教育。

[34] 习近平：《关于坚持和发展中国特色社会主义的几个问题》，《求是》2019年第7期。在十七条协议文本中，明确规定了民族区域自治制度、宗教信仰自由政策。

针对西藏噶厦在美英帝国主义者唆使下发动的所谓驱汉事件，1949年9月3日的新华社社论明确指出，西藏是中国的领土，西藏民族加入中国各民族的大家庭，与汉族及中国境内其他民族发生兄弟的关系，已有悠久的历史，并以坚定不移的语气，警告分裂分子和其背后的帝国主义者，任何侵略者如果不认识这一点，如果敢于在中国领土上挑衅……它就一定要在伟大的中国人民解放军的铁拳之前碰得头破血流。[15] 参见《解放西藏史》编委会：《解放西藏史》，第128-130页。[10]如中央人民广播电台开播藏语节目，并邀请喜饶嘉措大师等对西藏各界人士讲话，呼吁和平解决西藏问题。[20] 周恩来1950年4月27日在中央人民政府民族事务委员会举办的藏族干部研究班上的讲话，也专门对共同纲领中的民族政策给各位学员做了解读。第十条规定依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业，改善人民生活。通过回顾中央政府对达赖和班禅关系的调解与处理，我们也可以对中华人民共和国成立后在民族事务处理方面旨在缔造一个团结、统一、友爱、合作的社会主义的中华民族大家庭的制度依归有一个更为深切的理解。

[10] 《解放西藏史》编委会：《解放西藏史》，第107页。可见，西藏的和平解放是中华人民共和国领土和政权统一的体现，也是为了使西藏人民早日获得解放、回到中华人民共和国的大家庭，与国内其他民族一样，享受到共同纲领所赋予的平等权利。

中华人民共和国的成立，标志着经历了近代百般屈辱的中国人民终于推翻了三座大山，以崭新的姿态屹立于世界的东方，开辟了中华民族历史的新纪元。西藏70年来的发展也表明，只有实行民族区域自治制度，才能真正确保西藏各族人民当家作主的权利。

[34]具体到中国共产党治理西藏政策，也不能把和平解放、民主改革、改革开放互相对立和隔离，而是要把握其中的历史连续性和共性。和谈中关于班禅问题的最终成果，即是第五条班禅额尔德尼的固有地位及职权，应予维持，第六条达赖喇嘛和班禅额尔德尼的固有地位及职权，系指十三世达赖喇嘛与九世班禅额尔德尼彼此和好相处时的地位及职权。

全国统一的道路肯定要经受一些考验，也不是所有人都能认识到中华人民共和国成立之于国家统一、民族团结、边疆安定的意义和历史大势。[6]1950年1月10日，根据西南局1月7日的进军西藏计划，毛泽东又就进军西藏的时机、经营西藏的党的领导机关、西南局和西北局的分工问题做了明确指示。为了履行十七条协议中的维护中华人民共和国领土和主权的统一，保卫国防的规定，1959年3月28日，国务院正式发布命令，责成中国人民解放军西藏军区彻底平息叛乱，解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权。外交权作为一国主权的重要体现，由中央政府统一行使，是现代国家的基本模式。

西藏几百年生产力落后、发展缓慢、广大农奴生活悲惨的铁的事实以及十三世达赖新政并未对西藏社会发展、人民生活改善起到作用的前车之鉴，都是历史的明证。对于十七条协议的文本内涵，需要从其序言、正文、条文顺序、协议原旨等方面进行全面、系统解读。

也正因为如此，分裂分子，乃至背后挑唆的印度政府，一直试图在这一点上蒙混过关。[21]另一方面，在冷战的背景下，美国并不愿意一个主权完整、日益强大的中国崛起，因此开始积极干预西藏事务，试图阻止西藏和平解放的进程。

李维汉还提醒西藏和谈代表，印度政府是英帝国主义的系统，对西藏有无野心是不能保证的。从十七条协议中的驱逐帝国主义影响出西藏、强调民族团结，到通过民主改革保障西藏各族人民人权与福祉、彻底实现反帝反封建任务，再到改革开放以来西藏的反分裂、维护国家安全的斗争，我们必须清楚，西藏工作的着力点只能是维护祖国统一、加强民族团结，这是促进西藏社会发展和改善西藏民生福祉的基本前提。

进入 常安 的专栏 进入专题： 十七条协议 西藏和平解放70周年 。[5] 中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会编：《西藏工作文献选编（1949—2005年）》，中央文献出版社2005年版，第1-2页。在1955年接待西藏地区参观团、西藏青年参观团负责人的谈话中，毛泽东主席也举了内地实现民族区域自治、各民族融洽的民族关系，以及宋庆龄、李济深等爱国人士和民族资本家们在社会主义改造后的政治地位、经济待遇等例子，来打消西藏地方僧俗上层的对于民主改革疑虑。参见中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会、中国藏学研究中心编：《毛泽东西藏工作文选》，第127-133页。

在不同阶段，中国共产党治理西藏的具体任务、工作侧重点和方式有所不同，但也有一直贯穿的主线和连续性。文章来源：《中国边疆史地研究》2021年第4期。

签字完毕后，李维汉首席代表与阿沛·阿旺晋美首席代表致辞，朱德副主席讲话，签字仪式圆满结束。十七条协议第二条规定，西藏地方政府积极协助人民解放军进入西藏，巩固国防。

所谓西藏问题产生的一个很大缘由，即在于英国试图以西藏作为自己世界帝国版图的战略缓冲区。十七条协议第一条，西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏，西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中来。